Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland mit seiner ausgeprägten Politikverflechtung gilt seit längerer Zeit als eine der Hauptursachen der geringen Reformfähigkeit deutscher Politik. Aufgrund der ständigen Abstimmung der Regierungen, Parlamente und Verwaltungen von Bund und Ländern sind die politischen Entscheidungsprozesse häufig schwerfällig und mit erheblichen Reibungsverlusten verbunden. Im Oktober 2003 wurde mit dem Beschluss von Bundestag und Bundesrat zur Gründung einer Föderalismuskommission ein Schritt unternommen, die Kompetenzbereiche von Bund und Ländern zu entflechten. Die anschließende Diskussion um die Neuordnung der Kompetenzen stellte auch die seit 35 Jahren bestehende Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) in Frage. Einzelne Länder formulierten die Forderung, dass die Agrarstrukturpolitik komplett in die Länderkompetenz übergehen sollte. Am 17. Dezember 2004 wurde die Föderalismusreform aufgrund unüberbrückbarer Differenzen in der Bildungspolitik für gescheitert erklärt und damit auch die Diskussion um die Zukunft der Gemeinschaftsaufgabe vorläufig beendet.Wie die vorliegende Arbeit von Markus Rudolph eingängig zeigt, ist die jüngste Diskussion um die GAK nicht die erste Herausforderung, derer sie sich stellen musste. Im Lauf ihrer Geschichte hat sie sich erstaunlich flexibel an veränderte Rahmenbedingungen angepasst, ohne grundsätzliche institutionelle Anpassungen vorzunehmen. Zu den größten Herausforderungen gehörte zweifelsohne die nach der deutschen Vereinigung im Jahre 1990 notwendige Anpassung der Agrarstrukturpolitik an die veränderten strukturellen und politischen Verhältnisse im vereinten Deutschland. Inzwischen sind die damit verbundenen Gestaltungs- und Finanzierungsfragen längst gelöst. Das Thema ist allerdings von erheblichem zeitgeschichtlichen Interesse, insbesondere im Hinblick auf den institutionellen Wandel, der für die GAK maßgeblichen Regeln und Organisationsstrukturen sowie die Politische Ökonomie der beobachteten Auseinandersetzungen und Verhandlungsprozesse. Insbesondere hat sich die These, die mit dieser politischen Konstruktion verbundene Politikverflechtung impliziere einen "politischen Immobilismus" (Scharpf 1985) und blockiere Anpassungen, am Beispiel der mit erheblichem Anpassungsbedarf verbundenen deutschen Einigung nicht bewahrheitet. Es stellt sich die Frage, ob das konkrete Beispiel der Agrarstrukturpolitik, dessen praktische Relevanz für die Integration Ostdeutschlands in die deutsche Agrarpolitik außer Frage steht, in der eben genannten Hinsicht als ein Lehrstück betrachtet werden kann. Markus Rudolph hat diese Frage unter Heranziehung der theoretischen Ansätze der Neuen Politischen Ökonomie und vorrangiger Fokussierung auf die einzelbetriebliche Investitionsförderung untersucht.In seiner Untersuchung geht Markus Rudolph von der Hypothese aus, dass der Beitritt der neuen Bundesländer aufgrund des Umfangs und Gewichts der Länder sowie der Unterschiede in den Agrarstrukturen zwischen Ost und West zu substantiellen Veränderungen des institutionellen Rahmens der GAK hätte führen können. Dass diese substantiellen Änderungen nicht eingetreten sind, führt Markus Rudolph in seiner Analyse auf verschiedene Faktoren zurück: Zunächst ist in der Agrarstrukturpolitik ein spezielles Phänomen der Politikverflechtung von Bedeutung, bei dem die verflochtene Gruppe zwar intern um Verteilungsanteile kämpft, aber nach außen gegenüber anderen Ressorts ihr gemeinsames Budget verteidigt. Dadurch hatten auch im vorliegenden Fall die Akteure ein gemeinsames Verteilungsinteresse, das eine interne Einigung förderte. Hinzu kam, dass die Bundesländer im PLANAK im Zusammenhang mit der deutschen Einigung nicht nur Verteilungsinteressen verfolgt haben, sondern auch unterschiedliche Gestaltungsinteressen, die mit der Agrarstruktur zusammenhingen und die transparent und bekannt waren.Vor dem Hintergrund dieser Interessenlagen hat, wie Markus Rudolph zeigt, das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BML) im Lösungsprozess eine besondere Rolle gespielt. Es hat geschickt in den Einigungsprozess investiert und ihn durch Gestaltung ermöglicht. Markus Rudolph bezeichnet das BML als den Moderator. Erstens wurde von BML die Umgestaltung der Programme phasenweise und getrennt nach Ost und West verhandelt, zweitens wurde in der letzten Phase vom ihm genau erkannt, welche speziellen Interessen die jeweiligen Bundesländer oder Koalitionen hatten. Hierauf wurde mit speziellen Modifikationen der Maßnahmen eingegangen, so dass es sich für die Kontrahenten nicht mehr lohnte, Blockadepositionen einzunehmen. Insgesamt zeigt die Arbeit also, dass eine Strategie der Konfliktlösung innerhalb des institutionellen Rahmens der GAK erfolgreich war. Das Ergebnis bestand in einer differenzierten Konfliktlösung, die "sachlich gesehen" vielleicht nicht die effizienteste war, aber ein Weiterbestehen der Gemeinschaftsaufgabe ermöglichte.Der Fall, den Markus Rudolph in dieser Arbeit analysiert, könnte somit in der Tat ein Lehrstück Politischer Ökonomie sein, das auch für die Föderalismusreform in zweierlei Hinsicht von Bedeutung sein kann: Erstens wird deutlich, dass auch innerhalb des bestehenden institutionellen Rahmens erfolgreiche Reformen durchgesetzt werden können, die letztlich den institutionellen Rahmen stabilisieren. Zweites zeigt sich, dass dem Bund bei Reformvorhaben eine Schlüsselrolle zukommt. Er kann durch eine geschickte Sequenz und ein geschicktes Eingehen auf einzelne Länderpositionen deren Blockadehaltung durchbrechen. Dies gilt für Reform innerhalb des institutionellen Rahmens wahrscheinlich genauso wie für Reformen des Rahmens selbst. Ob, wann und wie erneute Bewegung in die Föderalismusreform kommt und ob diese letztlich doch an der institutionellen Ordnung der Gemeinschaftsaufgabe rütteln wird, bleibt abzuwarten und ist der Analyse zukünftiger Forschungsarbeiten überlassen, die in der Arbeit von Markus Rudolph eine sehr solide Grundlage finden werden.Volker Beckmann & Konrad Hagedorn