Am 20. Juni 2005 wurde vom Rat der Europäischen Union einstimmig die "Verordnung zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums" (kurz ELER-Verordnung) beschlossen. Sie lässt in der Planungsperiode 2007- 2013 erhebliche Veränderungen der Politik der ländlichen Räume erwarten. Zu den wesentlichen Neuerungen gehören unter anderem die Reorganisation verschiedener Programme unter einem einheitlichen Finanzierungs- und Programmierungsinstrument, ein einheitlicher Überwachungs-, Evaluierungs- und Berichtsmechanismus, eine klarere Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedsstaaten sowie eine größere Bedeutung lokaler und partizipativer Entwicklungsstrategien. Mit dem letzten Punkt präzisiert und unterstreicht die ELER-Verordnung eine Forderung, die bereits in der Vorgängerverordnung artikuliert wurde. In Absatz 14 der Präambel der Verordnung 1257/1999 heißt es: "Angesichts der Vielfalt der ländlichen Gebiete der Gemeinschaft sollte die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums dem Subsidiaritätsprinzip folgen. Sie ist daher möglichst dezentralisiert durchzuführen, wobei der Nachdruck auf Partizipation und einer Ausrichtung von unten nach oben liegen sollte." Dieser Auforderung sind die Mitgliedsstaaten bisher aber nur sehr zögernd und in unterschiedlichem Maße gefolgt.Jörg Eggers untersucht in der vorliegenden Arbeit institutionelle Hemmnisse, die (bisher) einer derartigen Dezentralisierung der Förderung der ländlichen Räume im Bereich der Agrarumweltmaßnahmen entgegenstehen. Ausgangspunkt der Analyse ist eine Initiative, die im Rahmen des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) geförderten Forschungsprojekts GRANO durchgeführt wurde und auf lokaler Ebene die Einführung von regional angepassten Agrarumweltmaßnahmen zum Ziel hatte. Obwohl solche Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen von Agrar-Umwelt-Foren erfolgreich entwickelt wurden, scheiterte deren Implementierung an der am Ende fehlenden Unterstützung durch das Land Brandenburg. Dieses Scheitern nimmt Jörg Eggers zum Anlass, sich theoretisch und empirisch mit der Frage der institutionellen Hemmnisse einer Dezentralisierung der Agrarumweltpolitik im Mehrebenensystem der Europäischen Union auseinanderzusetzen.Die Ergebnisse, die Jörg Eggers dabei im Laufe der Analyse zu Tage fördert, sind von ausgesprochen großer Relevanz für die Frage, in welchem Umfang die ELER-Verordnung wirklich zu lokalen und partizipativen Entwicklungsstrategien auch für Agrarumweltmaßnahmen führen kann und ob die Chancen, die sich bieten, von den Mitgliedsstaaten wahrgenommen werden. Durch seine theoretisch strukturierte und empirisch differenzierte Analyse auf verschiedenen Entscheidungsebenen identifiziert Jörg Eggers zahlreiche und miteinander verwobene institutionelle Hemmnisse, wobei drei Hauptfaktoren eine besondere Rolle spielen. Erstens zeigt sich, dass die Europäische Kommission selbst durch die von ihr erlassenen rigiden Kontrollvorschriften und die damit verbundenen hohen administrativen Aufwendungen für untere Ebenen eine Dezentralisierung von Agrarumweltmaßnahmen verhindert. Zweitens wird deutlich, dass die Ziele und Interessen der Akteure auf den verschiedenen Entscheidungsebenen von maßgeblicher Bedeutung sind. Auf der Ebene der EU stellt Jörg Eggers seit dem Rücktritt der Santer-Kommission eine zunehmende Risikoaversion fest, die unter allen Umständen den Missbrauch von Fördergeldern verhindern will, damit aber lokale Flexibilität und Innovationen behindert. Auf der Ebene der Landesregierung beobachtet er hingegen die Zielorientierung, möglichst viele Fördergelder an die Landwirte weiterzuleiten, was ebenfalls einem lokal zielgerechtem Mitteleinsatz entgegensteht. Schließlich stellt der Autor fest, dass aufgrund der Komplexität der institutionellen Strukturen und ökologischen Zusammenhänge die Etablierung von dezentralen Entscheidungsstrukturen sehr viel Wissen erfordert, das jedoch unterschiedlich verteilt ist und damit die Durchführung zahlreicher partizipativer Prozesse verhindert.Insgesamt gelangt Jörg Eggers zu der Schlussfolgerung, dass die Etablierung dezentraler Entscheidungsstrukturen nach dem LEADER-Ansatz, wie in der ELER-Verordnung inzwischen vorgesehen, im Bereich der Agrarumweltmaßnahmen nur dann erfolgreich sein kann, wenn gleichzeitig Änderungen der Kontroll- und Administrationsanforderungen erfolgen, die Bildung von Wissen auf lokaler Ebene systematisch gefördert wird und vor allem die Akteure auf den verschiedenen Ebenen ein Interesse an einer lokal angepassten und dadurch zielgerechteren Mittelverwendung haben. Obwohl die ELER-Verordnung diese Notwendigkeiten anerkennt und entsprechende Regelungen vorsieht bzw. ankündigt, bleibt letztlich offen, ob sich die Interessen der Akteure tatsächlich verändern. Zudem erlangt ein Aspekt besondere Wichtigkeit. Jörg Eggers stellt fest, dass bisher nicht die Verordnung 1257/1999 die Einführung dezentraler Entscheidungsverfahren verhindert, sondern die Durchführungsverordnung 1750/1999. Auch für die ELER-Verordnung ist nicht ausgeschlossen, dass die entsprechende Durchführungsverordnung wesentliche Spielräume aufgrund von komplexen Kontrollpflichten wieder zunichte macht.Jörg Eggers zeigt mit dieser Arbeit, wie praktisch Theorien institutionellen Wandels sein können, wenn theoriegeleitet detaillierte empirische Untersuchungen durchgeführt werden, die sich explizit mit den Hemmnissen des Wandels auseinandersetzen. Innovativ ist besonders der Analyserahmen zur Durchdringung der Probleme institutionellen Wandels in politischen Mehrebenensystemen, der die Ansätze von Scharpf (2000) und Ostrom (1998, 1999) verbindet. Der Ansatz ist sicherlich geeignet, auch in anderen Politikbereichen wertvolle Erkenntnisse über mögliche Hemmnisse institutionellen Wandels in einem komplexen Mehrebenensystem zu gewinnen.Volker Beckmann and Konrad Hagedorn